Stefan Walter, der seit rund fünf Monaten die Finanzmarktaufsicht (Finma) leitet, hat bereits mit einigen markigen Äusserungen für Aufsehen gesorgt. Im Gespräch mit der «Handelszeitung» legt er nun nach und geht auf Konfrontationskurs zur UBS. Von ihr verlangt Walter mehr Kapital zur Absicherung der Auslandstöchter, wovon UBS-Chef Sergio Ermotti nichts wissen will. Zudem fordert er vom Gesetzgeber neue Kompetenzen. Vereinfacht gesagt will Walter der UBS Änderungen an ihrem Aufbau verordnen dürfen, mit dem Ziel, die Grossbank im Krisenfall leichter abwickeln zu können.
Die Finma hat zuletzt mit einigen harten Entscheidungen Schlagzeilen gemacht, wie mit der Schliessung der Flowbank oder mit Sanktionen gegen HSBC Schweiz. Schlägt sie jetzt bei kleinen Banken hart zu, nachdem sie bei der Credit Suisse versagt hat?
Nein. Wir machen keinen Unterschied zwischen kleinen und grossen Instituten. Wir machen ganz normale Aufsichtsarbeit, schauen uns jeden Fall individuell an und versuchen stets, angemessen und verhältnismässig zu agieren.
Eine Lehre aus der CS-Krise ist, dass die Aufsicht früher eingreifen muss. Wie muss man sich das vorstellen?
Die Idee der Frühintervention ist etwas, worüber alle Aufsichtsbehörden als Folge dieser Krise im März 2023 nachdenken. Denn der Fokus auf die Kapital- und Liquiditätsausstattung reicht alleine nicht aus. Daher legt sich der Fokus der Aufsichtstätigkeit darauf, welche Risiken eine Bank eingeht, wie die Governance funktioniert und welches Geschäftsmodell eine Bank betreibt. Wir wollen dem Verwaltungsrat und dem Management nicht sagen, wie sie eine Bank führen sollen. Aber wenn der Verwaltungsrat in kritischen Bereichen seine Rolle nicht mehr erfüllt, dann greifen wir ein. Also beispielsweise wenn das Verhältnis von eingegangenen Risiken, Kapital und Liquidität, um diese Risiken aufzufangen, nicht mehr stimmt. Hier arbeiten wir verstärkt mit Stresstests. Für den Extremfall, dass sich eine Bankführung uneinsichtig zeigt, ist es zudem wichtig, dass die Aufsicht das volle Instrumentarium hat, um sich durchzusetzen. Interessanterweise hat die Finma heute schon grössere Eingriffsrechte bei den Versicherern als bei den Banken. Dabei sind Banken für das Wirtschaftssystem relevanter, weil sie vernetzter sind. Ohne Banken gibt es zum Beispiel kein Zahlungssystem und keine Kreditvergabe.
Was meinen Sie genau mit «vollem Instrumentarium»?
Unser Fokus liegt auf dem Schutz der Einlegerinnen, der Gläubiger und der Marktstabilität. Wenn wir eine Situation sehen würden, in der eine Bank einen Geschäftsbereich durch exzessives Wachstum mit fehlendem Risikomanagement, fehlenden Kontrollen und fehlender Infrastruktur zu gefährden droht, können wir der Bank zum Beispiel weiteres Wachstum in diesem Bereich verbieten. Für eine effektive Aufsicht ist aber auch nötig, dass die Finma im Going Concern – das heisst, wenn noch keine akute Krise herrscht – die Kompetenz bekommt, Geschäftsmodelle im Extremfall zu verbieten oder Veränderungen zu bewirken, um die Abwicklung einer systemrelevanten Bank im Krisenfall sicherzustellen.
Sie wollen Banken Änderungen beim Geschäftsmodell anordnen dürfen? Davon stand aber nichts im Too-big-to-fail-Bericht der Regierung.
Es wird implizit im Bericht angesprochen. Darin heisst es, dass man im Extremfall in die Struktur einer systemrelevanten Bank eingreifen können muss. Auch das Financial Stability Board zählt diese Möglichkeit zu den essenziellen Instrumenten einer Aufsichtsbehörde.
Damit die Finma Änderungen am Aufbau einer Bank anordnen darf, müssen aber Gesetze geändert werden?
Ja, das ist so. Dass diese Kompetenz der Aufsicht bisher nicht im Gesetz verankert ist, hat das Financial Stability Board in seinem Bericht über die Schweiz daher angesprochen.
Diese neuen Eingriffsmöglichkeiten würden ja primär auf die UBS zielen?
Wir stehen in einem sehr konstruktiven Dialog mit der UBS zu diesem Thema – die Bank versteht, wie wichtig es ist, dass sie zeigen kann, dass sie abwickelbar ist. Aber sollte es im Extremfall fundamentalen Widerstand geben, ist es wichtig, dass man dann die Kompetenz hat, gewisse Geschäftsstrukturen anpassen zu können, wenn diese im Konflikt mit einer umsetzbaren Abwickelbarkeit stehen.
Könnten Sie diesen Punkt an einem Beispiel erklären?
Nehmen wir an, bei einer Bank ist die Refinanzierung der Investmentbank extrem abhängig von der Vermögensverwaltungssparte – oder, allgemeiner formuliert, die Refinanzierung der Rechtseinheit A einer Bank hängt extrem von der Rechtseinheit B ab, die vielleicht sogar im Ausland sitzt: Diese Verflechtungen würden es erschweren, die Bank abzuwickeln und müssten daher angepasst werden.
Ist die UBS heute schon abwickelbar?
Die UBS wäre heute abwickelbar nach der bisher präferierten Strategie eines «Single Point of Entry Bail-in» – sprich, im Krisenfall werden die zusätzlichen Kapitalinstrumente in Eigenkapital gewandelt, um so das Mutterhaus zu rekapitalisieren, während die Töchter ungehindert weiterarbeiten können. Die Aufsicht braucht aber zusätzliche Instrumente, um Verflechtungen innerhalb einer Bank zu beseitigen, die einer Abwicklung durch Teilverkäufe im Wege stehen.
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Das wird der UBS aber gar nicht gefallen. Denn was Sie Verflechtungen nennen, sind für die Bank interne Effizienzgewinne?
Es gibt da einen gewissen Zielkonflikt, keine Frage. Aber wir dürfen nicht vergessen, dass es in der Schweiz und vermutlich auch im Rest der Welt keine Partei mehr gibt, welche die UBS im Krisenfall als Ganzes übernehmen könnte. Insofern gibt es gewisse Grundvoraussetzungen, die eingehalten werden müssen. Und dazu zählt neben einer ausreichenden Kapitalausstattung auch die Möglichkeit, eine Bank im Krisenfall abzuwickeln, also auch zerlegen zu können. Das ist der globale Standard.
Sie waren lange in den USA. Ein Megabank wie J.P. Morgan liesse sich doch auch nicht in ihre Einzelteile zerlegen?
Ich spreche hier nicht für die US-Bankenaufsicht. Aber die US-Behörden haben zur Abwicklungsfrage gerade eine grosse Konferenz abgehalten. Hören Sie sich die an, und urteilen Sie selbst.
Und wenn eine Bank nicht zeigen kann, dass sie abwickelbar ist, was passiert dann?
Wenn die Abwickelbarkeit nicht richtig vorbereitet ist, dann muss eine Bank mehr Going-Concern-Kapital vorhalten, um dem Krisenfall weiter vorzubeugen.
Zu Deutsch: Eine Bank braucht dann noch mehr hartes Eigenkapital?
Genau.
Sprich, Sie wollen Banken Änderungen an ihrer Struktur aufbrummen dürfen, um sie leichter abwickelbar zu machen. Bleiben Mängel bei der Abwickelbarkeit, muss eine Bank höhere Kapitalpolster vorhalten?
So ist es.
Gegen diese Art der Frühintervention werden sich Banken aber mit Händen und Füssen wehren, auch mit Klagen vor den Gerichten. Und damit lägen Ihre Entscheide erst einmal auf Eis?
Ich bin überzeugt, dass, je früher man eingreift, die Chance umso grösser ist, Dinge zu korrigieren, bevor eine grosse Krise ausbricht, die dann noch extremere Eingriffe erfordert. Ich bestreite daher Ihre These, dass frühes Eingreifen automatisch zu mehr Widerstand führt. Und um die Rechtsrisiken bei den Eingriffen zu minimieren, ist es wichtig, dass die Kompetenzen der Finma klarer festgelegt werden. Wenn es zu Prozessen käme, muss sich die Finma auf klar formulierte Eingriffsmöglichkeiten berufen können, da darf dann nicht nur ein allgemeiner Paragraf stehen – so, wie das heute mit Paragraf 31 der Fall ist. Zudem sollten Gerichtsverfahren, wie im Ausland üblich, keine aufschiebende Wirkung mehr für unsere Entscheide haben. Es kann nicht sein, dass eine Bank eine Bedrohung für das Finanzwesen darstellt, wir aber erst einmal drei Jahre vor Gericht diskutieren, während einem in der Zwischenzeit das Institut um die Ohren fliegt.
Eine weitere Forderung der Finma ist, dass die Aufsicht mithilfe eines Senior-Manager-Regimes leichter gegen fehlbare Managements vorgehen kann. Wozu das? Die Aufsicht kann doch Managern und Managerinnen heute schon die Gewähr entziehen?
Für den Entzug der Gewähr einer einwandfreien Geschäftstätigkeit oder für ein Berufsverbot sind die Anforderungen an die Beweislage sehr hoch. Im Zuge der Einführung eines Senior-Manager-Regimes wird dagegen ex ante die Verantwortung klar geregelt, das heisst, man weiss vorab, wer im obersten Management wofür die Verantwortung trägt. Allein das Wissen darum führt dazu, dass sich die Managerinnen und Manager korrekter verhalten. Bei der EZB haben wir die Kollegen der britischen Aufsicht daher immer um das Senior-Manager-Regime beneidet. Wobei ich anfügen möchte, dass wir uns bei der Ausgestaltung eines solchen Regimes nicht zwingenderweise an das britische Schema halten würden.
Besteht aber nicht die Gefahr, dass Banken einfach Alibipersonen benennen, damit diese für Fehler der anderen geradestehen müssen?
Nein, wir schauen natürlich darauf, dass die Verantwortung von Managerinnen und Managern immer mit Substanz einhergeht und nicht nur rein formaler Natur ist.
Die Finma fordert zudem, Bussen verhängen zu dürfen. Wären Bussen für Banker nicht besser als Bussen für Banken? Denn die bezahlen am Ende die Aktionärinnen?
Wenn wir Bussen gegen Einzelpersonen verhängen sollten, würde damit unsere Arbeit jener einer Staatsanwaltschaft ähneln. Das ist nicht unsere Kompetenz und würde zudem einen massiven Ressourceneinsatz erfordern.
Die Schweiz hat mit der UBS nur noch eine Grossbank. Ist die UBS Ihrer Meinung nach mittlerweile zu gross, um überhaupt noch gerettet werden zu können?
Mein Fokus liegt jetzt darauf, daran zu arbeiten, dass die nötigen Rahmenbedingungen da sind. Das heisst, dass die Eigenkapitalausstattung ausreichend ist, dass es klare Abwicklungspläne gibt und wir die Möglichkeit bekommen, früher zu intervenieren.
Die UBS bestreitet, dass die Grösse ihrer Bilanz mit ihrer Gefährlichkeit gleichzusetzen sei. Zu Recht?
Das Financial Stability Board hat Kriterien für systemrelevante Banken aufgestellt. Die Grösse der Bilanz ist ein Punkt davon – neben der Vernetzung und der Frage, wie leicht ein Institut ersetzt werden kann. Die Krise in den USA hat uns aber gezeigt, dass eine Krise auch von kleineren Banken ausgehen kann. Denn weder die Silicon Valley Bank noch die Signature Bank galten als systemisch relevant. Das zeigt, wie wichtig es für die Aufsichtsbehörden ist, vorausschauend zu handeln. Eine Bank ist keine Ikea. Die Kreditvergabe für die Wirtschaft läuft über Banken, der Zahlungsverkehr läuft zu grossen Teilen über den Bankensektor, die Geldpolitik wird mithilfe der Banken umgesetzt. Das sind alles hoch systemrelevante Faktoren. Deshalb sind Banken so stark reguliert.
Die Credit Suisse wurde am Ende Opfer eines Bank-Runs, Einlagen wurden binnen Sekunden per Mausklick abgezogen. Auf Fragen zu dieser Gefahr gibt es bis heute keine schlüssige Antwort?
Es gibt Ideen, dass die Kundschaft nur bis zu einer gewissen Schwelle nicht privilegierte Einlagen gratis abziehen darf, für Beträge darüber hinaus würden Gebühren fällig. Aber das überzeugt mich nicht. Besser ist, wenn Banken ihre Refinanzierungsquellen diversifizieren und sie Puffer haben, um für plötzliche Abflüsse gerüstet zu sein. Wer ein volatiles Geschäftsmodell hat, wie zum Beispiel eine Silicon Valley Bank, muss dickere Puffer vorhalten als andere Banken. Es liegt an der Aufsicht, dafür zu sorgen, dass diese Puffer da sind.
Stärker in der Debatte als Liquiditätspuffer sind derzeit die Eigenkapitalregeln. Der Bund schlägt vor, dass die UBS den Wert ihrer Auslandstöchter stärker mit Eigenkapital unterlegen soll, was die Bank bis zu 20 Milliarden zusätzlich kosten könnte. Warum ist das nötig?
Ja, eine stärkere Kapitalisierung der ausländischen Töchter ist eine Lehre aus dem Fall der Credit Suisse. Das Stammhaus, die CS AG, hatte zu wenig Eigenkapital für die Auslandstöchter. Das war ein Krisenbeschleuniger. Denn das verhinderte, dass die CS einzelne Geschäftsbereiche verkaufen konnte. Die Verkäufe hätten zu grossen Verlusten geführt und Löcher in die Bilanz des Stammhauses gerissen. Daher muss man solche Situationen jetzt – in guten Zeiten – adressieren, um im Krisenfall handlungsfähig zu sein.
Der Bericht des Bundes lässt offen, mit wie viel Prozent ihres Wertes die UBS ihre Auslandstöchter unterlegen soll. Welchen Wert halten Sie für angemessen?
Grundsätzlich sollte die Bank den Wert der Auslandstöchter zu 100 Prozent mit Kapital absichern.
Um das durchzusetzen, brauchen Sie die Unterstützung der Politik. Doch die Erfahrung zeigt, dass, je weiter die Krise zurückliegt, desto schneller der Rückhalt der Aufsicht schwindet. Macht Ihnen das Sorgen?
Ich kann nur aus meiner Erfahrung sagen, dass es für Finanzstabilität drei Dinge braucht: eine unabhängige Notenbank, eine konservative Fiskalpolitik und eine unabhängige, wirksame und vorbeugende Finanzaufsicht.
Sie haben sehr klare Vorstellungen davon, wie eine effektive Aufsicht aussehen soll. Wenn Ihnen die Politik die dazu nötigen Instrumente nicht gibt, ziehen Sie dann persönliche Konsequenzen?
Darüber spekuliere ich nicht. Ich gebe meine Erfahrungen weiter und gebe das Beste in meinem Job. Der Too-big-to-fail-Bericht des Bundes ist ein wirklich wichtiger Schritt, und es ist jetzt genauso wichtig, diesen so schnell und so vollständig wie möglich umzusetzen.
Haben Sie sich schon mal mit Ihrem Vorvorgänger Mark Branson ausgetauscht; der hat das alles ja schon mal erlebt?
Ich tausche mich regelmässig mit allen wichtigen Aufsehern aus.
Sie waren in Ihrer Laufbahn einmal als Vertreter der US-Fed bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in Basel (BIZ). Und das als Deutscher!
Ja, das war vermutlich ein Unikum. Ich habe als Deutscher von 1991 bis 2006 bei der US-Notenbank gearbeitet, im Bereich der Finanzaufsicht.
Danach wechselten Sie zur BIZ nach Basel – ein grosses Netzwerk haben Sie hier in der Schweiz aber noch nicht. Arbeiten Sie daran?
Ja. Ich tausche mich mit allen relevanten Stellen regelmässig aus – nicht nur mit den beaufsichtigten Finanzinstituten –, damit ich einen bestmöglichen Einblick bekomme.
Die Finma drängt auf eine saubere Governance. Dabei ist die Governance der Finma selbst nicht über alle Zweifel erhaben, denn der Verwaltungsrat kann sich in die operative Arbeit einmischen. Das gibt es sonst nirgends.
Sagen wir es mal so: Jede Aufsichtsbehörde hat ihre Besonderheiten. Auch die Bankenaufsicht bei der EZB ist eine hochkomplexe Organisation. So müssen alle Entscheide der Aufsicht beim EZB-Direktorium ein sogenanntes Nichteinspruchsverfahren durchlaufen. Andere Aufsichtsbehörden wiederum unterstehen dem Finanzministerium. Es gibt also sehr viele Varianten.
Doch der Finma-Verwaltungsrat darf Geschäfte grosser Tragweite an sich ziehen. Und übernimmt so operative Aufsichtstätigkeit. Das ist doch ein Unding?
2018 wurde das Reglement anlässlich eines Gerichtsurteils angepasst. Seitdem ist schärfer gefasst, was genau Geschäfte grosser Tragweite sind. Und damit ist auch die Arbeitsteilung zwischen der Finma-Geschäftsleitung und dem Verwaltungsrat klarer gefasst. Im Endeffekt befasst sich der Verwaltungsrat mit strategischen Themen.
Mit Ihrer Präsidenten Marlene Amstad haben Sie es also gut?
Ja, wir haben ein gutes Arbeitsverhältnis, das läuft gut.