Le Conseil fédéral étudie une restructuration en profondeur de l'Autorité de surveillance des marchés financiers (FINMA). Concrètement, il s'agit de redistribuer le pouvoir entre la direction et le conseil d'administration. C'est ce qu'annonce le Conseil fédéral dans le rapport «Too big to fail», mais cela n'a pas encore été abordé publiquement. En d'autres termes, le gouvernement pourrait retirer le pouvoir à la présidente de la FINMA, Marlene Amstad.
Aujourd'hui, le conseil d'administration de la FINMA n'est pas un simple organe de surveillance. Il décide aussi des «affaires de grande portée», comme le stipule l'article 9 de la loi sur la FINMA.
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Séparer les pouvoirs
Les initiés de la FINMA ainsi que le Fonds monétaire international (FMI) ont critiqué depuis longtemps cette confusion entre contrôle et surveillance opérationnelle. Le Conseil fédéral veut maintenant se pencher sur la question: «Concrètement, il s'agit notamment d'examiner les avantages et les inconvénients d'un transfert de compétence pour les affaires de grande portée à la direction», peut-on lire dans le rapport «Too big to fail».
L'idée de base de la construction était qu'il devait y avoir une sorte de séparation des pouvoirs à la FINMA. C'est la raison pour laquelle les décisions importantes ne devaient pas être prises par la direction, mais par le conseil d'administration. Le Conseil fédéral a jusqu'à présent soutenu ce système. Mais il est de plus en plus critiqué.
Car la définition de ce que sont exactement les «affaires de grande portée» n'est pas très claire. Cela a déjà valu à la FINMA de lourdes défaites devant les tribunaux. En 2016, Mark Branson, alors chef de la FINMA, avait ordonné à Postfinance de couvrir le risque de la hausse des taux d'intérêt avec 270 millions de francs de fonds propres supplémentaires.
La répartition des responsabilités ne fonctionne pas
Postfinance s'y oppose depuis des années et a remporté une importante victoire juridique en 2019: le Tribunal fédéral a renversé la décision de la FINMA à la surprise générale. Motif: l'ordonnance du supplément de fonds propres pour Postfinance est une décision d'une grande portée – et doit être prise par le conseil d'administration et non par la direction de la FINMA.
Après le jugement, le règlement d'organisation de la FINMA a été affiné. Les opérations de grande envergure ont été définies comme des opérations individuelles qui ont des conséquences potentiellement importantes pour l'ensemble des clients ou des opérations qui affectent de manière significative le fonctionnement des marchés financiers. En outre, les opérations de grande envergure ne concernent que les banques d'importance systémique.
Mais la critique de la structure de la surveillance ne s'arrête pas là. Et elle vient aussi de l'intérieur: la répartition des responsabilités ne fonctionne pas. Le directeur doit avoir le pouvoir de décision, selon plusieurs initiés de la FINMA. Une source indique que le manque de clarté de la gouvernance d'entreprise menace l'uniformité du travail de surveillance. En effet, il est imaginable que la direction prenne certaines décisions pour des banques plus petites, mais que le conseil d'administration évalue ensuite le même processus de manière totalement différente lorsqu'il s'agit de prendre une décision pour une banque plus importante.
Le FMI a critiqué la FINMA
On sait que l'ancien chef de la FINMA, Mark Branson, a quitté son poste en raison de frictions avec la présidente du conseil d'administration Marlene Amstad. Durant le mandat de Mark Branson, la présidente de la FINMA était en grande partie invisible, le directeur étant le visage et la voix de la surveillance.
Après avoir pris la tête du conseil d'administration en 2021, Marlene Amstad gère sa fonction beaucoup plus activement et utilise les compétences que lui confère la loi. Ce qui a eu le don d'énerver Mark Branson, qui a donc quitté la FINMA pour prendre la direction du BaFin, l'autorité de surveillance allemande. Là, le conseil de surveillance n'intervient pas dans son activité de contrôle.
En 2014, le FMI a également critiqué dans un rapport la configuration de la surveillance suisse et proposé de transformer le conseil d'administration de la FINMA en un organe purement stratégique. Ce n'est que l'année prochaine que l'on saura si le Conseil fédéral veut effectivement retirer ses pouvoirs à la présidente de la FINMA, Marlene Amstad. Car avant de prendre une décision définitive, le gouvernement veut attendre les résultats de la commission d'enquête parlementaire (CEP). Celle-ci examine actuellement si les services de l'Etat ont bien fonctionné dans la crise de Credit Suisse. La CEP présentera ses conclusions à la fin de l'année.
